《土地出讓金收支管理辦法》近日基本修訂完成。該文件提出，調(diào)整建設(shè)用地出讓涉及的“兩稅一費(fèi)”：城鎮(zhèn)土地使用稅提高兩倍，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地占用稅各提高一倍；在財(cái)政部系統(tǒng)(即國庫)中設(shè)立“國有土地有償使用專賬”，按照國有土地出讓金收入的一定比例建立“國有土地收益基金”，地方政府不得作為當(dāng)期收入安排使用。
上述辦法的積極意義顯而易見。從小處說，通過重新劃分土地收益及收支分離，可以對(duì)地方政府賣地沖動(dòng)實(shí)行遏制；從大處說，中國的土地財(cái)政改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，幾乎涵蓋了從中央政府到地方政府、從公權(quán)部門到私營部門、從城市居民到農(nóng)村人口等中國社會(huì)全部關(guān)系。只要這個(gè)問題解決好了，則其他關(guān)系全局的重大體制攻堅(jiān)亦可相應(yīng)比學(xué)趕超。
改革的必要性毋庸置疑。較長一段時(shí)期以來，許多地方政府無法遏制“以地生財(cái)”的沖動(dòng)。隨著大量土地被征用，出現(xiàn)了廣大的失地農(nóng)民，他們失去賴以生存的家園，卻未能獲得足夠的生活補(bǔ)償，成為失地又失業(yè)的弱勢(shì)群體；而土地價(jià)格上揚(yáng)，房價(jià)急劇攀升，又造成大量望房興嘆者與債務(wù)沉重的“房奴”。凡此種種，顯然有悖于和諧社會(huì)之要義。
但是中國國情的復(fù)雜性，決定了土地財(cái)政改革不能沿用頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的舊套路。不久前，國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報(bào)告顯示，在一些地方政府，土地出讓金凈收入已經(jīng)占到政府預(yù)算外收入的60%以上。這種極不合理的狀況，固然有著法律空白、監(jiān)督不力的誘因，但在另一方面，中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)不相匹配，更是賣地沖動(dòng)難以遏制的癥結(jié)。
核心制度的缺失，不僅導(dǎo)致新供給的增量制度難以發(fā)揮預(yù)期作用，而且過去曾經(jīng)發(fā)揮過作用的存量制度也會(huì)因效率釋放殆盡而難以像過去一樣有效發(fā)揮作用。舉個(gè)相類似的例子，溫家寶總理在今年中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“千萬不要以為農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題就從此解決了。如果改革不徹底，我們就可能面臨兩種嚴(yán)重情況：一種是各種亂收費(fèi)亂攤派亂罰款卷土重來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)出現(xiàn)反彈；一種是農(nóng)民基層組織難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，無法履行應(yīng)盡的職責(zé)。”
在很多地方，土地收益對(duì)于事權(quán)的支撐遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)稅收，因此，溫家寶的上述擔(dān)心完全可以移植到土地出讓金管理辦法的變更中來。事實(shí)上，在這個(gè)很容易被情緒化的問題上，部分官員不負(fù)責(zé)任、以權(quán)謀私，部分奸商囤積居奇、倒買倒賣，其實(shí)只是浮在水面上的冰山一角。如果沒有徹底的改革，僅憑收支分離、垂直管理等等，最終難免衍生出其他種種積累莫返之害。
作為成功經(jīng)驗(yàn)之一，中國的地方政府是一個(gè)個(gè)有著相對(duì)獨(dú)立利益的經(jīng)濟(jì)人，在很長時(shí)間里，這種安排甚為有效地填補(bǔ)了計(jì)劃與市場的空白之處，只不過，隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷前進(jìn)，市場主體不斷發(fā)育，其副作用開始凸顯并阻礙于下一步的發(fā)展。其中最典型處在于，政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)常常會(huì)與原來設(shè)置該機(jī)構(gòu)時(shí)所要求的公共職能不太相干，甚至，他們還可能利用自己的信息和資源優(yōu)勢(shì)，以犧牲公眾利益為代價(jià)，來獲取自己的好處，從而使資源配置處于某種低效率狀態(tài)。
由于信息不對(duì)稱客觀存在，中央政府與地方政府倒逼、反倒逼的非良性博弈，只能通過彼此職能的轉(zhuǎn)換，即向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變的方式予以破解。否則的話，當(dāng)制度安排不能杜絕下級(jí)政府與民爭利，那么該制度安排同樣不能杜絕上級(jí)政府與民爭利。
（來源：國際金融報(bào) 作者：葛豐）
