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　　農民工變市民應排上議事日程

　　城鄉二元體制已成為中國經濟更高質量的高速度成長的嚴重桎梏和制度性障礙

　　應當指出，農民工及其家屬市民化的問題長期以來未被排上議事日程，也相當程度地處在大眾的視野之外，很大程度上因為存在兩個主要的思想或潛意識障礙。

　　一是認為中國的經濟實力和城市化沒有能力安置農民工及其家屬，因此他們的歸屬現階段還只能在農村。但問題是農民工實際已經進入城鎮就業和生活多年，而且不可逆轉，這不是任何人的設計，而是農民自己的選擇和市場經濟與現代化發展的需要。他們的就業崗位是自己找到的，他們的歸屬不是由我們任何人去人為限定的。

　　至于說城市的安置能力問題，其實100多年前首批農民進入城市打工就能在城市居留下來，中國的工人和城市居民幾乎全都是農民轉化而來，到了國家越來越繁榮、富足和現代的今天，說我們反而沒有能力讓已經進城和有了工作的農民工逐步安居下來，這是絕對說不通的。就業就能安居，這是全世界城市發展的通例。我國農民進城就業不能安居，完全是制度阻隔的結果，而不是城市負擔能力問題。

　　二是擔心農民工市民化會提高勞動成本。問題在于有競爭力的勞動成本不能靠制度歧視和剝奪大部分勞動人口的公民權利來維持和實現。況且勞動者隨經濟成長，其必要的收入提高和教育培訓費用的增加，是人力資本積累增值、提高競爭力的重要途徑，是經濟增長方式轉變和產業升級換代的內在要求，也+是發展本身的內涵和要義。

　　況且人的權利不光是財產權，還有一系列廣泛的公民權利，實現這些權利包括平等的就業、教育和安居保障的權利，越來越是社會進步和經濟增長的必要條件。在這個意義上，可以毫不夸張地說，沒有農民工的市民化，就沒有中國的現代化。

　　應當看到，自從中央提出以人為本和科學發展觀以來，農民工的狀況已經得到很大改善和社會的很大關注，但這里的認識并不統一。比如對《勞動合同法》實施的強烈反彈，除了其中包含了合理的批評和建議的成分之外，在相當大的程度上反映了相當一部分人的市場主義和精英主義的傾向。他們認為在中國發展的這個階段上，應當尊重市場規律，長期維持中國這個最自由的廉價勞動力市場的存在和發展，因為農民能夠進城打工，無論怎樣缺乏勞動、醫療和社會保障，已經是經濟和福利狀況的很大提高和改善。然而他們完全視而不見的是，農民工的存在本身，并不是市場自然發育和權利平等博弈的結果，而是城鄉隔離的二元體制和戶籍管理制度的產物。城鄉二元體制已成為中國經濟更高質量的高速度成長的嚴重桎梏和制度性障礙。

　　降低農民工變市民的成本

　　農民工市民化是中國今后保證內需增長、矯正經濟結構、縮小貧富差距、建設和振興農村、統籌城鄉發展的核心問題

　　當前，已經有1億多農民工進城，以后還將有幾億人轉移進城，因此，在中國下一個30年的現代化過程中，提高城市化的經濟社會整體收益和降低城市化的成本，是決定中國經濟發展和現代化速度的核心問題。

　　在目前開展的城鄉統籌和土地流轉中，由于利益的自然導向作用，人們關注和地方政府正在著力解決的往往是城郊的土地流轉和城鄉統籌問題，試行讓農民用土地包括宅基地換取城市住宅和城鎮福利保障，用節省和調劑出來的土地去進行工業和城市化開發。問題是城郊畢竟只居住了很少量的農民，要按照這樣的路徑去實現城市化，我們必須把全國絕大部分農村都變成城市，才能解決大部分農民的市民化問題，這顯然是有問題的。

　　一部分信奉自由市場或維權意識強烈的學者，對地方政府這種著眼于城郊土地的巨大級差收益的行為頗多批評，他們主張應允許農民自己去處置土地并得到相應的收益。但他們忽略了城郊農民近年來已經日益成為一個重要的因城市化擴張而獲益的既得利益集團。在相當多的城鎮，郊區農民的收入和境況已經優于一般城鎮居民，他們或者已經利用所謂集體建設用地甚至農田建造了許多被稱之為“小產權房”出租出售，許多人或者已經在自己的宅基地上建起集住家、旅館、飯店、娛樂和商務的大住宅，大量的農民工實際上都是租住在這些也是農民的房東那里。外來打工仔與以食利為生的本地房東已經儼然是利益懸殊的兩個階級。

　　城市化發展的巨大土地級差收益如果進一步從地方政府轉入城郊農民手中，一方面會造成完全不是因為自己努力而生成的巨大食利階層，另一方面顯然會急劇增加城市化的成本。因為地方政府征地，無論有多少弊病，但畢竟其土地收益的相當大部分還是用于城市公共建設本身。如果允許城郊農民將土地流轉給或者將宅基地出售給城市居民和工商資本，在規劃和執法管理能力極為薄弱的郊區鄉村，那只不過是給少數人營造因城市化而獲益的天堂。同時由于土地價值幾乎完全取決于其用途管制，級差收益歸己的做法必然造成巨大的尋租空間和因用途管制而產生劇烈的利益沖突和社會動蕩。

　　因此，所有這些舉措，無論是以整理調劑土地、規模經營、集約使用土地為由，還是以農民，其實是城郊農民的權利訴求為名，背后都不能擺脫強烈的利益驅動。而他們共同的實質，就是將農民工及其家屬，這個中國城市化的主體，排斥在城市化的視野之外。而這一點，是近些年來我國的城市化軌跡沿著大樓大街大廣場大住宅畸形發展、城市住宅越來越貴、城市化成本越來越高的根本原因。

　　今天進行突破二元經濟結構及城鄉隔絕體制的制度創新，平穩地疏導農民工市民化的過程，已經成為中國今后保證內需增長、矯正經濟結構、縮小貧富差距、建設和振興農村、統籌城鄉發展的核心問題。

　　立即啟動農民工市民制國家行動計劃

　　農民工市民制成為推動下一個30年經濟社會發展的引擎

　　中國今后30年的發展，在很大程度上取決于我們在過去30年成果的基礎上，能否抓住經濟社會發展的主線，分步廢除對進城農民的身份歧視，進行制度創新，從而開啟另一個30年經濟高速增長和社會平衡發展的樞紐。

　　這個樞紐，我們認為，就是農民工市民制的機制設計和創新，它將會同前30年的家庭土地承包制度一樣，啟動和激發鏈索式的制度變遷和社會演變，成為推動下一個30年經濟社會發展的引擎。因此，我們建議，應當從現在起，就立即著手規劃和全面啟動農民工市民制國家行動計劃或綱要。

　　(本文作者華生系北京師范大學教授，羅小朋系浙江大學中國農村發展研究院特聘教授，張學軍系華夏認證中心研究院院長，邊勇壯系大華大陸投資有限公司首席經濟學家。作者均為孫冶方經濟學獎獲得者。)

　　文/華生 羅小朋 張學軍 邊勇壯