立法成為焦點
10多年實踐，為進一步健全和完善公務員制度打牢基石。公務員立法條件成熟、呼聲日隆
2005年中央、國家機關公務員招考，超過54萬人通過網上報名，爭奪103個相關部門所需的8400多個職位。如今，每年的公務員公開招考，成為社會生活中一道獨特的風景。
中國從上個世紀80年代初開始醞釀公務員制度，直到1993年《國家公務員暫行條例》頒布出臺，公務員制度方露雛形。
1993年，國務院明確提出：“爭取用三年或更多一點時間，在全國范圍內基本建立起國家公務員制度，然后再逐步加以完善。”按照中央部署，各級組織人事部門秉承“整體推進，突出重點，分步到位”的思路，從1994年重點抓考錄制度的建立實施、嚴把公務員隊伍“進口”開始，一年一個重點，公務員制度建設穩步推進：凡進必考機制基本建立；激勵機制開始運行；獎勵制度發揮有效作用；競爭上崗制度逐步推開；輪崗、回避初見成效；“出口”初步暢通；培訓開始步入軌道；廉政約束機制發揮作用；公務員權利有了保障。其間最重要的成果，當首推公務員管理法規體系初步形成。
隨著改革漸涉“深水”，公務員制度建設中一些深層次問題也慢慢浮出水面：
——公務員制度立法層次較低。公務員制度的最高層次管理規范，僅為國務院出臺的《國家公務員暫行條例》，管理的權威性不夠、執法檢查機制不健全、強制力不夠。在縣、鄉兩級和某些垂直管理系統，不經考試就進入公務員隊伍的情況仍高達30%左右。
——公務員范圍過窄。《暫行條例》規定的公務員范圍僅限于國家行政機關的工作人員，而中國共產黨機關和人大、政協、民主黨派的工作人員屬于參照管理。參與草案起草的國家行政學院宋世明教授認為，這種情況，“不利于加強黨對機關干部隊伍的統一領導，也不利于干部在不同機關之間交流。”
——公務員激勵機制不健全。現行公務員制度只提供了領導職務與非領導職務兩個職務系列，公務員的職業發展階梯過于單一。加之只設置了15個級別，基層公務員晉職升級空間很小，許多人退休前很多年都沒有晉級機會。工資福利制度亟需調整、規范，分類考核指標體系沒有建立，權益保障機制不夠健全等問題也有待解決。
——公務員制度創新成果期待法律確立。近幾年，隨著干部人事制度改革不斷深入，公開選拔、競爭上崗制、領導干部引咎辭職制、部分職位的聘任制等創新成果，都急需通過公務員立法予以吸納、確認。
公務員立法問題引起了社會各界的高度關注。早在八屆、九屆人大期間，全國人大常委會就有立法意向，終因條件不成熟擱淺。2003年初，十屆全國人大一次會議期間，公務員立法再次成為人大代表關注的焦點。桂中岳等30位代表提出了《關于制定中華人民共和國公務員法的議案》的第一號議案，王維忠等154位代表也紛紛呼吁為公務員立法。全國人大內司委在向全國人大常委會報告議案審議結果時認為，經過10多年的實踐，《國家公務員暫行條例》的實施為進一步健全和完善公務員制度積累了豐富經驗，制定公務員法的條件已經成熟。
二十余次修改
一部法律的起草需要幾經砥礪。但像公務員法這樣，歷時5年、反復打磨、前后易稿20余次仍不多見，幾乎每一個字都被改動過
觸發公務員法起草的第一根弦，是2000年6月中央批準印發的《深化干部人事制度改革綱要》。《綱要》明確提出，要抓緊研究制定公務員法，逐步健全黨政機關干部人事管理的法規體系。
按照中央領導同志指示精神，有關部門立即行動，于2001年初成立了公務員法起草工作領導小組；一個月后，起草小組的班子正式搭建，具體承擔調研、文稿和草案起草。
起草小組首先就公務員法涉及的有關重要問題進行了專題調研，對公務員范圍的確定、公務員職級與工資的關系等問題以及立法計劃提出了初步意見。
2002年初，起草小組開始研究公務員法的體例結構、具體內容以及草案條文。“這部法律的重要性、特殊性、敏感性，讓每一位起草人員都備感壓力和責任。”起草小組有關負責人回憶。
同年3月，起草小組邀請中央有關部門、全國人大、國務院有關部門、地方組織人事部門及部分專家學者，對起草公務員法遇到的重點、難點問題深入研討。5月下旬，起草小組赴瑞士、英國、法國考察公務員制度。7月初，起草小組用一個月時間拿出了草案第一稿。
“接下來的工作自然是‘批’這個‘靶子’。”起草小組有關負責人介紹，“從第一稿到現在，幾乎原來草案中的每一個字都被改動過。”
起草小組辦公室的燈常常通宵亮著，草案試擬稿一遍比一遍豐富，一遍比一遍合理。
2002年11月，黨的十六大提出：“改革和完善干部人事制度，健全公務員制度。”這對公務員法起草提出了新的要求。
嘗試各種方案，多方征求意見，從2003年開始，起草小組提速起草進程，將主要精力集中到一些重點問題的把握和完善上，公務員法起草步入攻堅時期，草案在一次次的修改中逐步完善、成熟。
2004年2月6日，全國人大內司委召開全體會議，專門聽取了起草小組的專題匯報，并對草案第十二稿提出了意見和建議。3月9日，公務員法草案正式以人事部名義上報國務院。
11月26日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議討論公務員法草案并原則通過。12月15日，國務院提請全國人大常委會審議。“這標志著公務員法制定工作進入到了實質性階段。”全國人大內司委委員、國家行政學院應松年教授說。
12月25日，十屆全國人大常委會第十三次會議首次審議了公務員法草案。在分組審議中，86名常委會組成人員踴躍發言。大家普遍認為，制定公務員法適時而且必要，條件基本成熟，建議盡快審議出臺。常委會有關機構根據審議意見、座談會意見以及書面征求到的意見，對公務員法草案再作修改，并形成修改稿，提交到十屆全國人大常委會第十五次會議，進行“二讀”(第二次審議)。
“嚴格意義上說，公務員法草案根本不止20多稿，自上報國務院后，經國務院法制辦、全國人大有關部門反復修改，已沒法統計究竟經歷了多少稿了。”全國人大常委會法工委副主任李飛表示，“這部重要法律‘二讀’便能通過出臺，足可說明法律起草修改工作的審慎和水平。”
彰顯科學民主
公務員法的頒布，使政治體制改革中非常重要的干部人事制度改革產生了實質性飛躍。圍繞公務員法，24個配套法規正在抓緊起草
黨中央、國務院自始至終十分關心公務員法的起草工作。“黨中央、國務院領導同志要求我們一定要充分發揚民主，使法律制定得科學、合理，這為我們起草法律指明了方向。”起草小組有關負責人對此深有體會。
“學者的意見受到了充分尊重，不管是贊成還是反對，他們都認真聽取，很多意見被吸納進草案，即使未能入內，也會給一個明確反饋，說明理由。”宋世明表示，這種科學、民主的態度令人感奮。
科學、民主的態度同樣體現在起草過程中的案頭準備工作中。除開培訓班、基層調研、出國考察外，起草小組還專門組織人員翻譯出德國、日本、英國等15個國家的公務員法，進行系統比較研究。“這樣做的目的就是力爭讓草案在具有中國特色的同時，盡量吸收國際先進的立法理念和思想。”應松年強調。
隨著草案第一稿“出世”，一系列的專題座談會、討論會便再也沒有間斷過。請看起草小組2002年的大事記：
——7月，邀請中央和國家機關有關單位的同志就公務員分類問題進行專題座談，聽取最高人民法院、最高人民檢察院以及國務院有關部門等10多家單位的意見。
——9月，分別召開武漢會議、青島會議、石家莊會議，就草案第五稿征求部分省區市組織人事部門的意見。
——10月，就有關問題專門征求了勞動和社會保障部、人事部公務員管理司和工資福利與離退休司的意見。
——11月，邀請全國人大、全國政協、最高人民法院、最高人民檢察院和中央統戰部等9個單位研討起草中的有關問題。
……
起草小組有關負責人回憶，幾年間記不清進行了多少次研討，“常常會為一個問題爭論得面紅耳赤，但每一次討論的結果最后都會集中歸納，作為起草下一稿的主攻方向。”
就草案中爭議較多的“公務員范圍”、“退休年齡”、“職務級別”、“公務員錄用考試與司法考試的銜接”等問題，起草小組幾經反復，不厭其煩，一次又一次征求各方意見。
公務員法立法啟動雖遲，但“二讀”就通過顯得異常順利，各有關部門之間的鼎立協作功不可沒。
在草案第十二稿上報國務院后，國務院法制辦與全國人大相關專業委員會密切配合，為草案的日臻完善加速助力：2004年5月，人大內司委給國務院法制辦復函，提出《關于公務員立法的幾點意見和建議》；隨即，國務院法制辦邀請人大內司委、常委會法工委與起草小組就公務員范圍等問題協商溝通；11月，人大內司委向國務院法制辦和起草小組介紹對公務員法草案的修改意見……
“作為中國政治制度的重要組成部分，公務員制度建設的最新成果，公務員法的頒布，不僅填補了立法空白，更重要的是使政治體制改革中非常重要的干部人事制度改革產生了實質性飛躍。”應松年這樣評價公務員法出臺的意義。
“應該看到，公務員法只能對公務員管理的基本制度、基本原則作出規定，一些具體的制度規范還需要大量細化的配套法規加以完善。”起草小組有關負責人表示，公務員法的出臺只是中國公務員制度建設的一個重要里程碑，后續任務依然繁重。
最新消息稱，圍繞公務員法，有關部門已初步確定研究制定24個第二層次的配套法規。目前，中組部、人事部等部門正在著手抓緊起草。
(稿件來源：《人民日報》，作者：盛若蔚)
