(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)
立法是對“權力資源”和“權利資源”進行制度化的配置，在這個過程中，必須使各個利益主體能夠有機會充分參與博弈，這樣才能使得制定出的法律最終能夠達到一種各方利益的平衡。
越來越多的利益主體參與立法，正是中國立法開始轉型的具體表現之一。
當然，在尋求自我利益表達平臺的過程中，并非所有的利益群體都可能獲得平等的機會。
因此，只有籠統的“開門立法”是不夠的，法治政府所要求的是“公共立法”——即立法機構與社會各個權利與利益集團之間存在雙向互動渠道，各個群體的訴求能夠上達立法機構，而立法機構又能相對超然，在利害相關人、專業意見、一般民意之間維持平衡，并考慮到理性、正義這些普遍原則。
這些渠道和原則的確立將是一個較長的但不可逆的過程。在此過程中，一個和諧的、利益均衡的社會的出現將呈水到渠成之勢。
計劃經濟的管制特征漸漸為市場經濟的自治特征所取代，公眾的權利意識開始復蘇，利益主體日趨多元化，這些都逐步反映到中國立法的過程當中，成為推動中國立法轉型的關鍵性因素
2005年2月22日，在一個由中國人民財產保險股份有限公司主辦的研討會上，來自全國各地的眾多保險、法律專家，對國務院法制辦公室新近公布的《機動車第三者責任強制保險條例(草案)》進行了討論。
據悉，與會專家對《草案》提出了大量的修改意見，人們甚至用“炮轟”來形容專家們對待草案的態度。在會上，不少專家在為保險公司鳴不平，指出一旦草案通過，“保險公司將成為交通事故賠償責任的替罪羊。”
在國務院法制辦公布的征求意見最后期限2月28日來臨之際，這樣一個研討會的召開耐人尋味。這顯然不僅僅是一次簡單的學術討論會，它表明國內最大的車險商已經學會如何聚集更為專業的聲音來為自己進行利益表達。
轉型的動力之源
這并不是一個孤立的案例。在近年來眾多的立法過程中，越來越多的涉法利益主體開始有機會發出自己的聲音，并積極表達自己的利益訴求。
類似的情景，還發生在諸如《合同法》、《村民委員會組織法》、《土地管理法》、《道路交通安全法》等一系列廣泛涉及民生的法律制定過程中。
“除去立法機關和政府部門，學者、公眾輿論、社團、大型企業都對立法過程發揮影響，成為影響中國立法不可忽視的力量。”中國政法大學研究生院副院長李曙光向本刊評論說。
在國內眾多立法學者看來，這種越來越多的利益主體參與立法的現象，正是中國立法開始轉型的具體表現之一。那種單純由立法機關制定法律，公眾被動遵守的局面已經一去不復返了，取而代之的是立法機關聽取各個利益群體表達意見，進而綜合權衡各方利益的立法格局。盡管并不同意用簡單的“封閉立法”和“開門立法”來表述這種分野，但北京大學立法研究中心主任周旺生教授還是對這種公眾加強參與立法的現象表示了肯定。“立法本身就對‘權力資源’和‘權利資源’進行制度化的配置，在這個過程中，必須使各個利益主體能夠有機會充分參與博弈，這樣才能使得制定出的法律最終能夠達到一種各方利益的平衡。”周旺生對本刊說。
法學家們向本刊指出，推動這種轉變的根本動力源自于從1978年開始的改革與開放。中國持續地由計劃經濟向市場經濟過渡，這種巨大變化顯然是一種帶有裂變性質的力量：它并不僅僅限定在經濟領域，而是擴散到社會生活和政治生活的各個層面。在這種力量的引導下，計劃經濟的管制特征漸漸由市場經濟的自治特征所取代，公眾的權利意識開始復蘇，利益主體日趨多元化，這些都逐步反映到中國立法的過程當中，成為推動中國立法轉型的關鍵性因素。
行政部門仍居主導地位
按照中國目前的立法體制，一部法律從醞釀到出臺，大致要經過：做出立法決策或立法計劃、確定起草機關、組織起草小組、立法調研、形成草案、征求意見、正式成稿、向人大提出法律案、審議、表決和公布等數個步驟。
在這個過程中，法律草案由誰來起草、如何起草，將起到至關重要的作用。在過去20多年的立法實踐過程中，國務院及其下屬各個部門無疑起到了關鍵作用。根據周旺生的統計，近20年來，在人大通過的法律中，由國務院提交的法律提案占到總量的75%到85%。而根據新華網公開的資料顯示，在十屆全國人大確定的76件立法規劃中，由國務院提請審議或起草的達到38件，占到了50%。除了參與法律的起草，政府部門還出臺了數倍于現有法律的大量行政法規和部門規章。
“這一方面體現出在立法轉型期，起草法律的任務相當繁重，單靠人大的力量難以完成，必須借重行政部門的力量。同時也反映出政府部門在現有的權力資源配置中較大占比重的現實。”周旺生對本刊說。
立法的開門之道
來自官方的一組統計數據表明，在2001年修改《婚姻法》的過程中，從1月11日法律草案通過新聞媒體全文公布起，1個多月的時間內，立法機關直接收到公眾來信4000多件，通過報紙、期刊和網絡也收到數以千計的意見。在來信表達意見的公眾中，年齡最大的90歲，最小的只有13歲。
在現有制度渠道內，參與征求意見的討論，是普通公眾參與立法眾多渠道之一。此外，公眾可以通過向立法機關提交立法建議、在媒體公開發表意見以及向人大代表提出建議等多種渠道來參與和影響立法。
在這些人中，律師和法學專家是最為活躍的群體。在全國十屆人大一次會議和二次會議召開前，北京市律師協會憲法與人權委員會主任吳革都撰寫了完整的議案，通過人大代表來向會議提交。而一批法學專家則受聘于來自湖南的人大代表王填，起草了一部《商業大店法(草案)》，由王提交給十屆人大二次會議。
實際上，自上世紀80年代初期以來，法學專家們在立法過程中的影響與日俱增，參與立法的深度和廣度也在增加。有關部門不但是在制定諸如憲法、刑法、民法通則、刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法、公司法等一系列基礎性法律之時，都聘請了由法學家、律師等組成的起草小組，即便是一些專門性的規章、法規在制定過程中，也有越來越多的法學專家參與其中。
博弈平臺的構建
2004年9月3日，北京市人大常委會法制委員會就《北京市實施<中華人民共和國道路交通安全法>辦法》舉行了該市首次立法聽證會，從市民和社會各界的332名報名者中遴選出的16名聽證陳述人，在聽證會上表達了自己對新法規的觀點。10月22日，新法規通過，部分條款吸納了聽證陳述人和市民們的意見和建議。
此次立法實踐，獲得了廣泛的好評。來自評論界的聲音普遍認為，立法聽證的最大義，在于構筑了一個利益博弈的新平臺。通過這個平臺，各個利益主體與以前相比可以較為充分地表達自己的立場。正因為如此，才增加了各個涉法群體在法規通過后守法的主動性，降低了社會的守法成本。
當然，在尋求自我利益表達平臺的過程中，并非所有的利益群體都可能獲得平等的機會。直銷及兩稅合一立法過程中的外資身影，傳遞了這樣一個信號：在如何通過影響立法來保障自己利益方面，跨國企業顯然具備更為豐富的經驗。
(來源：《中國新聞周刊》；孫展）
