- 《中華文摘》文章：能源委“高規格”亮相
(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務經書面授權)
文／李靜
2010年1月27日，國務院辦公廳正式發布通知，國務院決定成立國家能源委員會。
早在2008年3月國務院大部制機構改革中，國家能源委員會就列入了新設機構方案中，外界普遍看好將在當年兩會期間推出，結果卻是新設機構中最后一個成立的。
“已經宣布兩年，也應該成立了。我覺得都有點晚了。”國家發改委能源研究所能源經濟發展戰略研究中心主任高世憲對《瞭望東方周刊》說。在能源委遲遲未能推出的日子里，中國相繼爆發電荒、煤荒、油荒等一波又一波的能源危機，2009年年底更爆出天然氣荒。
當能源問題已上升為關乎國家發展戰略的核心問題時，能源委的成立成為必然。2009年年底，輿論紛紛猜測能源委即將成立，并預測將由一位主管能源領域的國務院副總理擔任委員會主任。
終于揭開面紗的國家能源委員會超乎預想。在規格上，不僅國務院總理溫家寶親自掛帥，與副總理李克強分別出任能源委的正副主任，能源委的委員構成也堪稱陣容強大。21名委員中，囊括了外交部、商務部等20名正部級高官和1位中將，幾乎所有核心財經部委首長悉數入選。
“小國務院”的全球戰略
“把能源委叫做‘小國務院’都不為過，國務院重要的部門都在里面了。”國家發改委能源研究所前所長、中國能源學會副會長周鳳起告訴本刊記者，此番“高規格”成立的國家能源委，幾乎動員了一切可以動員的力量來解決能源問題。
“能源科技目前是低碳轉型中的關鍵，納入科技部，有助于推動新能源技術的開發；煤炭運輸在國家能源供應中占重要地位，納入交通運輸部，可以加強電荒、煤荒等問題的解決；環境問題很多由能源開發利用引起，納入環保部，有利于節能環保。”周鳳起說。
這意味著，能源問題已是涵蓋國家各層面的戰略問題。其中最為突出的是在全球戰略的應對上。作為世界第二大能源消費國，隨著我國石油對外依存度突破50%的國際警戒線，以及天然氣進口量的增大，中央越發意識到，必須從全球視野考慮能源戰略地位，協調各方力量。
于是，在國家能源委的這份組成名單中，外交部、國家安全部與軍方都被納入，成為關注焦點。
1月28日，能源委成立消息公布的第二天，有外媒評論稱，中國將把更多的力量用來提高海外能源交易的效率，而外交部是重要推手。外交部發言人馬朝旭隨即做出回應，稱在推進能源對外交往方面，確實將會發揮重要作用。
這種作用已是迫切需要。近年來，中國在國際上的能源布局越來越大，而應對國際性能源摩擦的能力卻相當有限。“外交部過去也參與能源國際合作，但都不正式。現在算是在能源委的框架下，給它一個固定的位置來推進能源外交。”廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強分析說。
同樣廣受關注的，還有國家安全部部長與總參謀部副總參謀長的入列。外媒普遍推測，中國將更加靈活務實地運用外交、安全、軍事力量保障能源安全，尤其在東海和南海油氣資源頻遭周邊國家覬覦的情況下。
“能源問題經常會引發國際爭端。中國在海外的能源利益需要得到最高規格的保障，下一步就不是政府之間簡單談判解決的問題了，必要的時候，軍隊也要介入，特別是海軍要介入。如果我們拿破冰船和別人的軍艦對抗，顯然是弱勢的。”周鳳起說。
周鳳起提出，能源問題不再僅僅是一個經濟問題，也不僅是供需平衡的問題，它更涉及外交、軍事、政治。可以說，幾乎涉及了有關國家命脈的所有問題。
能源委是否能源領導小組的翻版
國家高層對能源問題的重視由來已久。在能源委成立之前，國家也曾設立過類似的能源高層次議事協調機構，特別是2005年成立的國家能源領導小組。
能源領導小組誕生時也擁有著相當強大的陣容，國務院總理溫家寶親任組長，兩位副總理任副組長。
這一機構當時被寄予厚望，外界認為它將結束能源領域五龍治水的局面，能源新政將隨之啟動。但事實上，在成立后的3年間，能源領導小組的作用并不明顯，業內普遍認為小組務虛的層面較多，并沒有實際參與能源管理工作。在2008年的機構改革中，它的職責最終全部劃歸新成立的國家能源局。
能源委是否會成為能源領導小組的翻版？“在定位上兩者沒有太大區別，都是要加強能源戰略決策和統籌協調。只是這次能源委涉及的部門更廣泛了。”高世憲指出。
“不僅部門更加廣泛，能源委研究的問題也更廣泛，特別是更注重戰略性問題。”在周鳳起看來，能源委成立后，需要定期就一些重要戰略問題會商，比如石油進口等。
這種定期會商制度一旦形成，能源委的決策機制將真正升級。“過去能源領導小組一年開一次會，頂多開兩次，大問題可以議論，但日常事務很難處理。”
而在林伯強看來，最關鍵的變化是能源委的“正式化”。以前領導小組就是臨時召開會議，更類似一個內部機構，“以小組的名義，在國家交往中走不出來。現在能源委是一個性質更加穩定的機構，在能源的問題上可以和別國正式交往。”
“這一點對于當下的中國尤為重要，中國最緊迫的就是向低碳經濟轉型，而很多低碳技術需要國際合作，沒有高規格的正式機構交涉顯然不行。”林伯強說。
能源局身份尷尬有待化解
多位業內專家較為一致的看法是，國家能源委的決策執行力將獲更大保障，這種保障來自執行平臺的提升。
能源委與能源領導小組，兩者的執行機構都是“能源局”。但在能源領導小組時期，“能源局”只是屬于國家發改委內部的一個司局級單位。而現在的能源局已晉升為副部級單位，并“破例”在所屬部委下單獨設立黨組，有了相對的獨立性。
“能源委只是議事協調機構，具體事情還是交由能源局來辦。能源局做得好與不好，直接影響著能源委作用的發揮。”高世憲表示。目前，已經明確能源主管部門角色的能源局，在能源管理和決策上已開始著手一些富有成效的工作。
“現在的能源局，相對處在發改委利益之外，對改革的考慮更多了，特別是在推動能源體制改革上認識更加清晰。”中國能源網副總裁韓曉平說。
不僅如此，能源局也在想辦法制衡能源領域的壟斷企業。“起碼敢在明面上跟它說狠話，也敢跟地方說狠話。比如前段時間的煤炭問題，有地方利益在里面，需要從國家層面綜合協調。能源局至少是有意識地去協調這些事情。”韓曉平說。
然而，盡管能源局有這番努力，業內對其更多的評價卻是“力不從心，表現平平”。對此，國家能源局局長張國寶曾在2009年年初的全國能源工作會議上坦言，要國家能源局實施對電力、煤炭、石油天然氣等行業的管理，困難較多。
“說實在的，能源局做得好與不好，都打不著板子，因為賦予能源局的權力實在有限。”韓曉平指出，能源管理的權力分散在各部門，而各部門的利益、制度之間存在很大區別。
比如風電上網問題。盡管《可再生能源法》明確規定，電網公司必須提供并網服務，但在執行中，電網公司常常拒絕并網。理由是擔心并網后增加電網建設和運營成本。更深層的矛盾在于，國資委對電網公司的考核還停留在效益、國有資產保值增值等標準，電網公司怕影響自身利益，自然會推脫搪塞。
一個有效的協調機制是必需的，而本應擔當“協調人”角色的能源局卻常常遭遇尷尬。
能源局雖然升級為副部級，但能源領域的國有企業比如中石油、中石化，都是部級單位。“這些國企領導不少都是中央政治局委員、候補委員，能源局局長連中央委員都不是。如果去協調一些東西，有人就會問：黨的文件你看得見嗎？”韓曉平說。這時就需要一個部門來綜合協調，而且要有權威，“所以總理來擔當，如果他協調不了，就沒人能協調了。”
在不少人看來，能源委的成立對于化解能源局的身份尷尬有特殊意義。“并不能說提升了權威，而是在協調的渠道上更順暢。未來能源局難以協調的重大問題，可以通過張國寶擔當主任的國家能源委辦公室往上走。簡單說，就是給能源局提供了靠山。”林伯強指出。
能源戰略制定迫在眉睫
能源委成立后，最緊迫的任務是什么？1月30日上午，國家能源局副局長吳吟在出席“2010能源、經濟、發展”論壇時透露，國家能源委將牽頭制定國家能源戰略規劃。
“歷史上一直在提能源生產滿足國民經濟發展需要，最近的煤炭工作會上還是這個提法。但能源尤其是煤等一次能源并不可無限開采，它受到水、環境容量等制約，能源與經濟協調發展更為重要。”吳吟表示，此次將利用能源戰略促進經濟結構調整，一直以來能源生產滿足國民經濟發展需要的定位，或將變成經濟發展考慮能源形勢。
“后危機時代，我國面臨著從高碳走向低碳的壓力。為實現這個轉型，能源戰略的制定迫在眉睫，尤其是新能源戰略。”正在參與“十二五”規劃起草的國家行政學院經濟學教研部董小君說，在新的規劃中，新能源將有突破性的進展。
現階段中國好比“進入彎道”的賽車，要想超前，能源委能否為“新一代的能源體系”做出很好的設計，非常關鍵。
事實上，在目前世界范圍內掀起的這場新能源革命中，中國的步伐并不落后，特別是風電裝機容量連續五年翻番，2008年更是一舉躋身全球第四。然而，快速上馬的新能源，很快呈現出“產能過剩”景象。根據國家電監會2009年8月的報告，全國風電場普遍經營困難，近1/3的風電機組處于閑置狀態。
“出現這種狀況，正是因為缺乏一個像能源委這樣的機構，從國家戰略的高度上進行整體設計。”董小君說。
“它應該會在技術層面有所介入，比如洲際互動能源網這樣的模式。現在的新能源一上馬，各自為政。將來中國的能源網需要在國內各地區之間，甚至與國際能源體系對接。誰能引領這樣的模式？只有國家能源委員會。”
不過韓曉平的評價頗有保留，他說，能源委所帶來的新機制能解決一些問題，但也不能寄予過高期望，“它畢竟還是一個協調機構，我國能源管理體制不會因為它的成立有本質的改變。”
(摘自《瞭望東方周刊》)
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