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靠發行“私彩”接受了1.78億余元非法投注額、獲利200余萬元的主犯，僅以犯賭博罪被判1年有期徒刑并處12萬元罰金。日前，吉林省長春市宣判的這起“全國私彩第一案”，令人大跌眼鏡。這個案件集中體現了我國彩票業“法律疲軟”的現狀，而讓人們對剛剛結束征求意見的我國首部《彩票管理條例(草案)》寄予期望。一些權威人士則在對草案給予肯定的同時直言，草案存在四大缺憾，希望引起立法機關的足夠重視。
□最大空白在于沒有提出合理的監管模式
□公益金的使用和分配缺少一個明確說法
□無專門章節構筑救助制度關注問題彩民
□開兌獎過程發行機構包辦缺乏彩民監督
我國首部彩票管理條例的立法工作，正在緊鑼密鼓地進行。從3月28日國務院法制辦網上征求意見結束起到現在，立法機關的工作人員一直忙著分析、消化收集上來的各種意見。
據了解，社會各界對這部我國博彩業運行20年后有望產生的行業“第一大法”，傾注了極大的熱情。在國務院法制辦網站上的行政立法草案征集意見列表中，對這一草案提出意見的人數位居第二。記者今天走訪了多位業內專家，他們在對草案給予肯定的同時也直言，草案存在四大缺憾，希望引起立法機關的足夠重視。
現有不合理體制變動不大
北京大學公益彩票事業研究所，是我國比較有影響的一家彩票學術研究機構。受國務院法制辦之托，他們曾作為第三方研究機構，為彩票管理條例(草案)進行了一系列的調研和征集意見工作。
“中國的彩票到底誰來管、誰來發行，一直是個爭議比較大的問題。此次推出的草案最大的空白之處在于，沒有提出一個合理的監管模式。”北京大學公益彩票事業研究所執行所長王薛紅說。
據介紹，我國彩票現行的運作方式是：財政部的一個處在負責彩票監管工作，而國家體育總局和民政部，分別負責體育彩票和福利彩票的發行工作。“實踐中，幾大部門間的相互牽制，暴露出彩票行業監管機制的不足，可草案仍然規定，‘國務院財政部門負責全國彩票的監督管理工作，國務院民政部門、體育部門分別負責福利彩票和體育彩票發行的有關工作’，并沒有作相應的改進。”王薛紅說。
“長期以來，我國彩票行業始終不能解決監管不力的問題。”浙江大學教授朱新力在接受電話采訪時給記者分析道，“由于財政部與民政部、國家體育總局之間是平行的組織體系，所以推動彩票體制變革、改變現行利益框架的力量十分薄弱也相當艱難。作為全面監督彩票運行的監管機關，財政部自身尚缺乏一個龐大的監督機構，難以對規范的實施進行有效的后續監督，從而使得監管的實效往往不盡如人意。”
王薛紅認為，最理想的監管模式是在國務院下設彩票政策委員會，用來制定產業政策，其下再設彩票管理委員會，指導具體事務。王薛紅坦言，“當然這是一種理想模式，但即使一下子達不到這種理想的模式，也應對現有模式作適當的改進”。
據記者了解，早在當年彩票立法啟動之初，便有專家提出：在體制沒有理順的前提下，立法可能強化既有的部門利益。有專家指出，如果按照草案的規定，就有可能使現有不盡合理的監管體制合法化。
王薛紅說，中國彩票產業的發展體制一定會是一個符合中國國情的體制，“但現在的問題是，要在具體的做法上，為以后的改進留有余地，而不是原封不動”。
公益金分配亂象未被重視
“草案中雖然提到了要‘促進社會公益事業發展’，但是具體到公益金的使用和分配上，仍然沒有一個明確的說法。”王薛紅說。
草案有關公益金分配是這樣規定的：彩票公益金分配政策由國務院財政部門會同國務院民政、體育等有關部門提出方案，報國務院批準后執行。王薛紅認為，“這樣的條款等于什么都沒說，基本起不了作用。”
朱新力告訴記者，目前，在彩票資金的分配政策等問題上，財政部仍然需要會同民政部和國家體育總局共同商定，而兩大彩票系統發行、銷售具體規則的制定權和實施權，仍然掌握在民政部和國家體育總局手中。這使公益金的合理分配很難做到。
根據朱新力的介紹，我國福利和體育兩大彩票系統都是在啟動彩票發行程序無法可依的情況下設立的，而二者設立的標準又不一樣，福利彩票為公益彩票，是綜合救助彩票，體育彩票屬于行業特批，“特事特辦”，由此引發了一系列的問題。
“首先是在彩票發行權、公益金使用額度上，存在利益之爭。其次，兩系統之間存在市場競爭，由于市場經營者本身又是規則制定者，因此，這種競爭不是在一套中立的競爭規則下展開的，而是帶上了部門利益的烙印，因而往往是非良性的。第三，目前，公益金在中央與地方之間的分配和中央與地方政府事權劃分結構不完全對應，地方得到的公益金不多，這有可能影響了地方政府銷售彩票的積極性。”朱新力表示。
上海師范大學金融學院彩票研究所的李剛在接受記者電話采訪時引用了一組數據。他說，“在彩票銷售收入中，有35%是作為公益金的，其使用途徑在不斷地改變，現在已由過去主要用于福利和體育事業，更多地轉向用于補充社會保障基金。2002年，這一比重為27.4%，而到了2006年，則接近50%。有資料統計，2006年福利彩票交給中央財政的75億元公益金中，直接由民政部用于福利事業的僅有6億元，其余69億元全部用于社保基金。”
公益金分配上的糾纏不清，使得中國彩票業始終未能實現從“部門彩票”向“國家彩票”的轉變。“財政部接管彩票市場后，原先由民政和體育兩大部門控制全部彩票公益金的做法得到部分改變。公益金的部分社會化，使福利和體育彩票從部門彩票開始向國家彩票轉化，但這并不是完全意義上的國家彩票，可以稱為不完全國家彩票階段。”朱新力說。
遺憾的是，草案再度回避了公益金分配的問題。如果說發展彩票事業，募集資金的目標是為了促進社會公益事業發展，那么，公益金的章節在哪里？誰來監督公益金的使用？這些都需要制訂出具體的辦法來。王薛紅表示。
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