國務院日前批轉了國家發改委、國家統計局和環保總局等部門制訂的節能減排統計監測及考核實施方案和辦法，該方案和辦法包括單位GDP能耗和主要污染物總量減排兩部分內容。其引人注目之處在于，如果節能減排未通過考核，地方政府和重要企業的領導將面臨問責和“一票否決”。
首先，有個問題需要澄清，考核辦法中的“一票否決”并不是某些媒體所報道的免去地方領導一把手職務，或許也正因為此，該方案和辦法公布后，從網上的反應來看，評價不高，大多數網民懷疑其有效性，有些網民更擔心這樣反而有可能促使地方政府弄虛作假以圖過關。網民的擔憂雖然不無道理，但從良好的愿望出發，我們還是應該對國家制訂這套節能減排考核辦法持肯定態度。
在“十一五”規劃中，本就沒有幾個約束性指標，而單位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%，則是這不多的約束性指標中的兩個，由此可見國家對節能減排的重視。但從去年和今年上半年的完成情況來看，很是堪憂。去年兩個指標是不降反增，今年則是一降一增。所以，要確保實現“十一五”節能減排目標，建立一個科學、完整、統一的節能減排統計、監測和考核體系，并將其完成情況納入地方經濟社會發展綜合評價體系，作為政府領導干部綜合考核評價和企業負責人業績考核的重要內容，實行嚴格的問責制，就殊為必要。
不過，話又說回來，我們雖然不應低估中央政府的決心和勇氣，但也不能低估地方政府的博弈能力。眾所周知，要使得這套考核辦法有效，前提是按規定做好各項能源和污染物指標統計、監測，確保上報過來的各項數據真實和準確。否則，數據失實，考核就無法進行。但正是在數據的真實性上，我們無法樂觀。每年的GDP統計數據都倍受質疑，環保數據會不會步GDP的后塵？很難說。因為就獨立性而言，環保可能還不如統計。目前基層環保部門的經費、人事任免都受制于地方政府，當考核辦法過于嚴厲，或者地方因各種原因無法完成時，出于政績和前途考慮，作假就是最理性的選擇。
另外，從考核辦法本身來看，其對節能減排考核采用的是現場核查和重點抽查相結合的方式。在當前普遍存在有法不依、執法不嚴以及監管不力的情況下，這種考核方式極有可能淪為走過場。再從處罰情況來看，辦法規定，地方考核沒通過的，暫停該地區所有新增主要污染物排放建設項目的環評審批，以及新建高耗能項目的核準和審批；企業考核沒通過的，暫停對其新建高耗能投資項目和新增工業用地的核準和審批。相對于以前的處罰，這個處罰更嚴厲，觸到了政府和企業的痛處，但正因為如此，地方政府和企業就更有動力去作假。
總之，在節能減排考核辦法明年實施后，我估計極可能出現兩種情況，一是懾于行政的高壓問責，地方和企業在數字上做文章，屆時都能完成節能減排任務；二，若中央政府查得嚴，多數地方和企業完不成節能減排任務，最后也就法不責眾，不了了之。其實，計劃生育就是一個例子。計劃生育也實行一票否決制，從每年上報的數據來看，多數地方都能完成任務，可我們知道，許多地方的超生情況非常嚴重。上面對此也是心知肚明的。然而，我們并未聽到有哪位官員因此而丟職。
上述情況的出現，是行政指令性減排手段必然要出現的結果。目前，污染減排主要依靠行政指令，減排壓力主要由各級政府承擔，然而政府并非排污的源泉，甚至也不是耗能大戶。排污和耗能的主體是企業，但因為政府部門主要是通過行政指令向企業下達減排指標，缺乏必要的經濟手段使污染減排成為企業自身發展的內在要求，從而使企業缺乏主動性和積極性。加之污染防治法律法規的不完善，導致企業的違法成本低、守法成本高，難以對企業起到約束作用。
所以，要真正使企業承擔起節能減排的責任，還是要充分發揮經濟手段的功能，消除不利于節約資源、削減污染負荷的制度性障礙，包括改革資源產權管理制度、資源定價制度和排污收費制度，建立行業的資源環境績效標準和識別制度等。行政問責只是一種輔助手段，雖然在某些時候它可以唱主角。與此同時，制訂完善的財稅政策以彌補現行財稅體制下因縱向和橫向不平衡加劇、事權不明晰所形成的財權重心上移、事權重心下移造成的環保事權過多由地方承擔帶來的問題，解決地方在此問題上的與中央的博弈。除此外，隨著人們生活水平的提高，廣大人民群眾對環境質量也有了更高的要求，發揮民眾的力量，改善民眾參與環保的制度條件，也是解決日益惡化的環境問題的途徑。
作者：鄧聿文
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