因?yàn)榕c本村附近一家鐵礦存在土地糾紛，遼寧省岫巖滿族自治縣牧牛鄉(xiāng)牧北村的270多位村民去年將鄉(xiāng)政府告上了法庭。目前，礦山用地“以租代征”引發(fā)的農(nóng)村土地糾紛呈增多趨勢(shì)。
盡管“以租代征”暗藏諸多法律風(fēng)險(xiǎn)，不少用地單位還是樂(lè)此不疲。截至2007年10月10日，全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)已初步自查清理“以租代征”違規(guī)違法用地12507件，租用面積208156畝。
礦山頻發(fā)用地糾紛
從2001年到2003年，建在岫巖縣牧北村的范家溝鐵選廠由于開礦需要用地，通過(guò)牧牛鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦公室與牧北村平廂組簽訂多個(gè)租用土地的協(xié)議，租用土地200余畝，租用年限從7年到10多年不等。這些土地被范家溝鐵礦使用后，主要用于堆放礦渣、修建運(yùn)輸?shù)馈㈤_鑿礦井和修建建筑物等。根據(jù)協(xié)議，村民們每年都能得到約定的土地租金，鐵礦在牧北村的土地上正常生產(chǎn)，兩家一度相安無(wú)事。
然而市場(chǎng)的變化打破了這一平靜。2003年以后，隨著鐵礦石價(jià)格持續(xù)攀升，范家溝鐵礦的經(jīng)濟(jì)效益也一路上揚(yáng)，村民們眼中的微利行業(yè)變成了暴利行業(yè)。另一方面，中央出臺(tái)各種惠農(nóng)政策使農(nóng)民越來(lái)越強(qiáng)烈地意識(shí)到土地的價(jià)值。在這兩方面因素的影響下，村民們開始要求收回土地。而他們之所以敢于不顧當(dāng)初與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦公室簽訂的協(xié)議，是因?yàn)樗麄兞私獾剑@份“土地租用協(xié)議”違反國(guó)家法律，實(shí)際上是無(wú)效的。
半月談?dòng)浾呦蜻|寧省朝陽(yáng)市國(guó)土資源局副局長(zhǎng)丁貴富咨詢了解到，朝陽(yáng)境內(nèi)除了少數(shù)國(guó)有礦山取得了征地手續(xù)外，還有許多礦山都是與農(nóng)民私下達(dá)成用地協(xié)議。遼寧省國(guó)土資源廳礦產(chǎn)資源管理處處長(zhǎng)張志敏說(shuō)，和不少地方一樣，遼寧省很多中小型礦山在使用農(nóng)村土地開礦時(shí)，都沒(méi)有按規(guī)定征收，而是與村級(jí)組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府達(dá)成租地協(xié)議。這種協(xié)議由于沒(méi)有法律效力，只要任何一方生變，都很難維持。一個(gè)突出表現(xiàn)是，近年來(lái)很多村民以收回土地進(jìn)行威脅，要求礦山提高土地租金。
“以租代征”埋下糾紛隱患
礦山與村民簽訂的土地租用協(xié)議為什么無(wú)效呢？因?yàn)樗`背了我國(guó)相關(guān)土地法律法規(guī)。遼寧省國(guó)土資源廳耕地保護(hù)處處長(zhǎng)劉英介紹，根據(jù)我國(guó)土地法，農(nóng)村集體土地在租用、承包、轉(zhuǎn)包過(guò)程中，不得改變土地用途。如果要改變用途，必須由政府征收，變成國(guó)有土地后，才能轉(zhuǎn)讓給企業(yè)進(jìn)行非農(nóng)業(yè)開發(fā)。這些礦山在租用的農(nóng)業(yè)用地上進(jìn)行開礦井、建廠房等非農(nóng)業(yè)開發(fā)，都是不允許的。
既然如此，為什么很多礦山用地不采取征收方式呢？劉英介紹，這是一些地方為了規(guī)避征地成本，簡(jiǎn)化征地環(huán)節(jié)。因?yàn)楦鶕?jù)土地法規(guī)定，征收農(nóng)用地須經(jīng)被征收方同意，雙方簽訂土地補(bǔ)償和農(nóng)民安置合同，還得報(bào)請(qǐng)省級(jí)以上(含省級(jí))土地主管部門批準(zhǔn)。缺少其中任何一環(huán)，征收都是無(wú)效的。
其實(shí)，以種種方式規(guī)避土地征收的并非礦山行業(yè)獨(dú)有。北京市律師協(xié)會(huì)土地法委員會(huì)委員徐西華告訴記者，一些地方采取長(zhǎng)期租用的方式，在農(nóng)村集體土地上大搞工、商業(yè)開發(fā)，其實(shí)這種“以租代征”危害頗多：一是土地是“租”而非“征”，不用繳納土地出讓金，造成國(guó)家稅收流失。二是造成土地管理的混亂。租地算不上破壞基本農(nóng)田保護(hù)，無(wú)需國(guó)家有關(guān)部門審批，使中央無(wú)法準(zhǔn)確掌握土地信息。三是多方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，埋下不穩(wěn)定隱患。由于未得到國(guó)家正式批準(zhǔn)，租用土地的企業(yè)擔(dān)心國(guó)家政策有變，不敢放開投資開展生產(chǎn)，而農(nóng)民一旦就業(yè)或生活出現(xiàn)困難，很可能要求增加租賃費(fèi)用或收回土地，最終形成糾紛。
征地成本過(guò)高驅(qū)使礦企以身試法
礦山用地之所以“以租代征”現(xiàn)象突出并且難以解決，這與礦山用地本身的特點(diǎn)有關(guān)。一些礦山企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴半月談?dòng)浾撸^大多數(shù)中小型礦山只需幾年或十幾年就開采完了，礦山用地最終還是會(huì)轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)復(fù)墾。所以，對(duì)于礦山用地來(lái)說(shuō)，就顯得沒(méi)有永久性征收的必要了。
遼寧省岫巖縣國(guó)土資源局局長(zhǎng)劉延凱說(shuō)，礦山用地不好規(guī)劃也是征收難的一大原因。礦山用地隨資源探明采掘情況而定，很難納入固定的土地規(guī)劃之中。一些專家表示，中小型礦山資金少，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，在發(fā)展過(guò)程中往往執(zhí)行“短、平、快”路線，不愿花費(fèi)巨額成本來(lái)征收土地。另外，一些地方政府也不愿意為中小型礦山征地，認(rèn)為多年以來(lái)都是礦山企業(yè)與農(nóng)村組織私下協(xié)議，只要礦山的租金到位，民不舉官不究，何必自找麻煩？
遼寧省國(guó)土資源廳耕地保護(hù)處處長(zhǎng)劉英說(shuō)，目前一些地方礦山用地現(xiàn)狀與法律規(guī)定差距較大，一方面表明一些地方在改變土地用途時(shí)違規(guī)操作，不愿支付規(guī)定成本；另一方面，目前的土地法規(guī)也的確沒(méi)有將礦山用地的特殊性考慮進(jìn)去，造成法律法規(guī)和現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。去年以來(lái)，國(guó)內(nèi)一些地方已開始對(duì)礦山用地的權(quán)屬關(guān)系進(jìn)行改革試點(diǎn)。(王炳坤 陳光明)
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