土地一級(jí)市場(chǎng)的淵源
盡管在國(guó)家的正式法規(guī)政策中找不到“土地一級(jí)開(kāi)發(fā)”的字樣，但土地一級(jí)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)形成由來(lái)已久。
所謂土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，簡(jiǎn)單說(shuō)就是“生地”變“熟地”的過(guò)程。具體說(shuō)，是指由政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對(duì)一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國(guó)有土地(毛地)或鄉(xiāng)村集體土地(生地)進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設(shè)條件(熟地)，再對(duì)熟地進(jìn)行有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過(guò)程。與之相對(duì)應(yīng)，房地產(chǎn)商拿到地后蓋房子則屬于土地二級(jí)開(kāi)發(fā)。
我國(guó)的土地市場(chǎng)是伴隨著城市化進(jìn)程和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成的。在上世紀(jì)90年代后期，土地一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)界限模糊，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)通過(guò)協(xié)議從政府手中拿生地，并全程參與拆遷、征地、市政建設(shè)等幾乎全部前期過(guò)程，然后直接進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)。
“企業(yè)代替政府拆遷激化了很多矛盾。”田彥軍認(rèn)為，企業(yè)是追求利潤(rùn)最大化的利益主體，為了降低成本，他們會(huì)壓縮拆遷費(fèi)用，嚴(yán)重?fù)p害被拆遷人的利益。各地野蠻拆遷事件不斷發(fā)生，激化了矛盾，導(dǎo)致因拆遷問(wèn)題上訪者增多。
為此，國(guó)家多個(gè)部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)規(guī)定，禁止直接出讓生地，并制訂了達(dá)到熟地的標(biāo)準(zhǔn)，包括拆遷征地手續(xù)完畢，完成土地整理等前期開(kāi)發(fā)工作。為配合《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化嚴(yán)格土地管理的決定》的執(zhí)行，北京市于2005年4月1制訂《北京市國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)辦法(試行)》，該辦法規(guī)定，征收農(nóng)村集體用地用于商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)的，由政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)或委托的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)資質(zhì)的單位按照《北京市建設(shè)征地補(bǔ)嘗安置辦法》的規(guī)定執(zhí)行，并對(duì)征地進(jìn)行一級(jí)開(kāi)發(fā)后，方可供應(yīng)。因此可以說(shuō)，是現(xiàn)實(shí)和政策共同催生了土地一級(jí)市場(chǎng)。
土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的特點(diǎn)是資金密集，資金需求往往要幾億元甚至幾十億元，這又使得融資成為一個(gè)難題，因?yàn)橐患?jí)開(kāi)發(fā)的土地不能抵押，加上受宏觀調(diào)控政策的影響，銀行對(duì)包括土地一級(jí)開(kāi)發(fā)在內(nèi)的房地產(chǎn)行業(yè)貸款處于收縮狀態(tài)，同時(shí)也缺少債券、股票上市等直接融資渠道。
隨著土地市場(chǎng)的日益繁榮，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)越來(lái)越受到各級(jí)政府和開(kāi)發(fā)商的關(guān)注。目前全國(guó)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)存在三種情況：一是仍由地方政府主導(dǎo)做，這在目前很多市場(chǎng)化程度不是很高的中小城市普遍存在；二是國(guó)有企業(yè)或事業(yè)單位性質(zhì)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)做，政府和企業(yè)或儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在土地收益上有一個(gè)分成，比如上海、杭州等地；三是政府委托企業(yè)來(lái)做，政府負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督。
弊病叢生
與已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)化運(yùn)作的二級(jí)開(kāi)發(fā)即招拍掛相比，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)化進(jìn)程明顯滯后。顯著的差距是透明度極差，許多地塊的一級(jí)開(kāi)發(fā)是由政府和企業(yè)秘密簽訂的協(xié)議，外界極少知曉，一級(jí)開(kāi)發(fā)商也頗顯神秘。
“這難免會(huì)產(chǎn)生尋租的可能。”土地規(guī)劃院規(guī)劃所所長(zhǎng)張曉玲博士接受《經(jīng)濟(jì)》采訪時(shí)認(rèn)為，市場(chǎng)化顯著的特征就是透明，而不公開(kāi)監(jiān)督便無(wú)以言透明，因此為尋租行為留下了空間。
一級(jí)開(kāi)發(fā)就是開(kāi)發(fā)商為政府打工，不享有土地的任何權(quán)利，土地還是政府的，開(kāi)發(fā)商做完并經(jīng)驗(yàn)收合格后就應(yīng)“一走了之”。但一級(jí)開(kāi)發(fā)商不甘心到此為止，他們無(wú)不積極向下游的二級(jí)市場(chǎng)延伸，而且往往都能如愿以?xún)敗Ｒ驗(yàn)殚_(kāi)發(fā)商在一級(jí)開(kāi)發(fā)中具備了土地成本定價(jià)、對(duì)規(guī)劃及地塊的熟悉程度等優(yōu)勢(shì)，使得其他的開(kāi)發(fā)企業(yè)在類(lèi)似的土地競(jìng)爭(zhēng)中“望而卻步”。
2005年，北京的個(gè)人合作建房者于凌罡最終放棄其看好的芍藥居地塊，就是因?yàn)樵谶@幅被描述為已完成“三通一平”的地塊中央，存留一座占地405平方米的鍋爐房。業(yè)內(nèi)人士一望便知，這是原開(kāi)發(fā)商通過(guò)各種方式為其他競(jìng)爭(zhēng)者設(shè)置層層障礙的典型例子之一。
另一個(gè)輕松拿地的方式是憑苛刻的回購(gòu)約定。2006年9月20日，北京市土儲(chǔ)中心公開(kāi)掛牌出讓朝陽(yáng)區(qū)白家莊寫(xiě)字樓以及商業(yè)用國(guó)有土地使用權(quán)，規(guī)劃建筑面積為9.26萬(wàn)平方米，起始價(jià)為79654.84萬(wàn)元。該宗地的一級(jí)開(kāi)發(fā)商通過(guò)“有關(guān)限定回購(gòu)的約定”，不僅無(wú)形中抬高了摘牌門(mén)檻，而且導(dǎo)致別的企業(yè)即使以瘋狂的價(jià)格摘牌成功，也會(huì)讓一級(jí)開(kāi)發(fā)商賺個(gè)盆滿(mǎn)缽滿(mǎn)。后來(lái)，這家一級(jí)開(kāi)發(fā)商最終以稍高于起始價(jià)的8.08億元奪得該宗地的二級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)。
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