“我現在最關心的是，這項北京市地方立法能否對政府還貸收費公路和經營性收費公路做出明確嚴格的界定。”今天上午，北京市人大代表李淑媛接受本報記者采訪時說，不能讓老百姓交的錢成為一筆糊涂賬。
人大代表15年追問
李淑媛是中國原子能科學院核物理所退休工程師，連續四屆當選北京市人大代表，自從在1992年北京市人代會上第一次提出“停止京石高速公路北京段收費”的建議，15年來，李淑媛一直緊盯著這個問題不放。問題還在，收費依舊，而她已是兩鬢蒼蒼的花甲老人。
北京市審計局提供給她的一份報告顯示，京石高速公路北京段，截至2004年12月已累計收費17億余元，償還貸款等款項后還剩余近6億元。該報告經媒體報道后，引起了社會各界對公路收費問題合法性、合理性的又一輪質疑。
李淑媛說的北京市地方立法，是指正在北京市十二屆人大常委會第37次會議上進行第二次審議的《北京市公路條例(草案修改稿)》(以下簡稱《條例》)，《條例》即將在7月28日下午表決通過，《條例》專設一章《收費公路的特別規定》，其中規定，收費公路收費期滿應按規定拆除收費設施停止收費，并由市政府向社會公告。
審計報告揭開公路收費內幕
“主管部門對這個問題的答復幾乎年年一個樣：收費用于還貸。但對于究竟借了多少貸，收了多少費，卻總是含糊其辭。”李淑媛向記者回憶說。
在李淑媛看來，公路屬于政府應當免費為納稅人提供的公共產品，“即便政府必須向銀行借貸，再通過收取車輛通行費的方式還貸，但也決不能是一筆糊涂賬，更不能收起費來沒完沒了”。
2005年北京市兩會期間，由李淑媛領銜，來自房山區的人大代表們向北京市審計局提出建議，要求對京石高速的貸款數額、還貸時間以及收費數額、用途等情況進行審計。
3個月后，北京市審計局就此出具了一份專門的審計報告，報告稱：1999年12月經北京市政府同意，將京石高速公路經營權授予北京市首都公路發展有限責任公司(以下簡稱首發公司)，經營期限30年(自 2000年1月1日至2029年12月31日)。同期，首發公司與北京經濟發展投資公司簽訂協議，以7.1億元收回北京經濟發展投資公司所擁有的京石高速公路50%的收費權。
直至看到這份審計報告，李淑媛才知道：原來修建京石高速的10.1億元總投資中，竟有5.4億元來源于養路費，占了半數以上，貸款只占較少部分；原來在20年中，京石高速的收費權、經營權曾經在暗地里幾度易手。
讓李淑媛感到震驚的是，這份審計報告完全推翻了政府相關部門過去的所有答復——例如，北京市路政局2004年曾在一份答復書中寫道，“據首發公司測算，京石公路還清貸款本息的時間是2026年”。而根據現在的這個審計報告，事實上所有貸款早在2000年就已本息還清，到2004年底已盈余5.85億元！
此外，北京市的審計報告中所披露的一個細節，也引起了李淑媛的注意——京石高速的收益中，有4億多元被轉移給了京津塘高速及機場高速的建設。李淑媛認為，這種做法是嚴重違法違規的，因為根據有關規定，“收取的通行費只許用于償還貸款和收費公路、公路構造物的養護及收費機構、設施等正常開支，決不允許挪作他用”。
拿到這份審計報告，在今年年初的北京兩會上，李淑媛第15次提出“停止京石高速公路北京段收費”的建議。3月底，北京市交通委的答復稱，負責京石高速收費的首發公司擔負著500多公里已建成高速公路的管養任務和規劃新建300多公里高速公路的建設任務，建設資金主要來自銀行貸款，通過依法收取通行費償還貸款，還貸壓力很大，同時還要保證必要的投入以維持高速公路正常的運營、養護需求。
對于這個答復，李淑媛“非常不滿意”。她認為，現在要追究的是政府相關部門在京石高速收費問題上的種種違法違規行為，而不是聽它們訴苦。
同時，李淑媛還認為，交通委的理由也根本站不住腳：“我走的只是京石高速，又有什么義務為其他公路的建設埋單？你總不能用我在這條路上的通行費，來建設北京所有的公路吧？要是按照北京市交通委的解釋，停止京石高速的收費恐怕不可能了，因為北京市的公路建設日新月異，納稅人的錢可能永遠都不夠花！”
“更重要的是，在北京市審計局的審計報告出來之前，京石高速的收支情況一直不透明，政府相關主管部門給出的數據前后矛盾，其他收費公路究竟收多少、欠多少？”李淑媛質疑。
隨著北京市審計局審計報告的披露，社會公眾對此表示了極大關注。7月中旬，北京市億通律師事務所律師李勁松和另外一名律師郝勁松聯名向交通部和審計署發出公開建議：建議交通部進一步完善和落實公路收費的價格聽證制度，并建議審計部門應當對全國收費公路定時審計，并采取適當方式向社會定期公布審計結果。
公路變身“私路”
目前我國公路建設的投資方式有兩種：一種是政府利用貸款或向企業、個人有償集資建設的公路，叫政府收費還貸路；另一種是國內外經濟組織投資建設或依照《公路法》的規定受讓政府還貸公路收費權的公路，叫經營性公路。
根據2004年9月國務院頒布的《收費公路管理條例》規定，政府還貸公路的收費期限，最長不得超過15年；經營性公路的收費期限，最長不得超過25年；國家確定的中西部省、自治區、直轄市的經營性公路收費期限，最長不得超過30年。
京石高速的性質，經歷了由“政府收費還貸公路”到“經營性收費公路”的變化——在1993年12月以前，京石高速屬于政府收費還貸公路，但到1993年12月，原北京市公路局將京石高速50%的收費權轉讓給北京經濟發展投資公司時，它的性質就發生了微妙變化。這種模棱兩可的局面在1999年12月徹底發生了改變，京石高速經營權被全部轉讓給首發公司，它的性質由政府收費還貸公路徹底變成了經營性收費公路。
事實上，在李淑媛15次呼吁停止京石高速收費的建議中，她一直是把京石高速當做政府收費還貸公路來看待的，因此，當她從審計報告中了解到京石高速的“變身”經過后，對“叫停京石高速公路收費”表示不樂觀。
收費公路“變身”，收費期限也就被人為延長。這種情況此前就已經引起了北京市另一位人大代表趙侖的關注，他通過調查發現，北京市9條收費公路，全是收費期達25年甚至30年的經營性公路，沒有一條是收費期15年的政府還貸公路(本報去年12月13日曾報道)。
去年底，趙侖對這9條收費公路逐一進行了實地考察。“在這些收費公路中，絕大部分公路的性質，都曾經歷過由‘政府還貸路’到‘經營性公路’的轉變。”
“路還是那條政府貸款修的路，收費權轉讓給企業后，收費年限卻從15年一下增到了30年。”
“機場高速明明是1993年建成并開始收費的，如今其30年收費期的起算點卻莫名其妙地變成了1997年！其他收費公路也大多如此，收費終止期少則被后延一二年，多則六七年。”
“更嚴重的是，這一切都是在公眾毫不知情的情況下進行的，公眾的切身利益和知情權都受到了極大損害。”趙侖說。
現行法律監管不了既得利益？
記者注意到，李淑媛關注的“政府收費還貸公路和經營性收費公路的界定”在即將通過的《北京市公路條例》中并沒有做出特別規定，只是規定了“政府收費還貸公路應當由依法設立的不以營利為目的專門組織進行建設和管理；經營性收費公路的投資、建設、運營和經營者確定方式等由市交通行政管理部門會同市發展改革委等相關部門提出，報市人民政府批準。”
在今年5月底《條例》(草案)首次審議時，北京市路政局負責人表示，目前北京市除五環路外，大部分高速、快速路都在收費。《條例》實施后，路政部門將集中對全市收費公路進行核實調查，及時對收費期滿公路停止收費，并向社會公布。
針對公路的管理監督，我國相繼頒布了多部法律。1998年1月施行的《中華人民共和國公路法》、2004年11月施行的《收費公路管理條例》和2006年12月交通部發布的《關于進一步規范收費公路管理工作的通知》，都對收費公路的管理做出了明確規定。
一位學者認為，政府部門可以將公路的收益權轉讓給企業，但應當是有條件的轉讓。比如“需要向社會公布，并采用招投標的方式”、“收費時間已超過批準收費期限2／3的政府還貸路不得轉讓”等。但從現實情況來看，北京市多數收費公路都存在著大量不規范甚至違法之處，而且其經營情況一直是一本糊涂賬。
這位學者表示，1999年12月，京石高速的經營權被授予了首發公司，在2004年《收費公路管理條例》實施之前，北京市的其他幾條收費公路，其權益轉讓也基本都是在這個條例實施前進行的，問題由此出現了——能否用后立的法，規制已經進行了多年的、在合同約定中的轉讓收益權行為，這是一場現行法律與既往行為的博弈。
北京義方律師事務所律師方志遠指出，目前公路收費核準程序存在兩大問題。其一，缺少科學評價。現在收費方案是由高速路管理部門單方面上報方案，這可能會導致收費不合理。要改變這種狀況，應該由無利害關系、有專業能力的人審核，進行標準評價。其二，缺少社會監督。應該由第三方對運營狀況進行監督。
中國政法大學沈諍副教授說，公路經營權轉讓也應有一個透明的規則，就目前公眾的質疑，政府相關部門需要給予一個合理說明。(王亦君）
