超過(guò)最后期限6天了，《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》還未上報(bào)給國(guó)務(wù)院。
國(guó)土資源部承認(rèn)，部門(mén)用地需求難以滿(mǎn)足是爭(zhēng)議焦點(diǎn)。這直接導(dǎo)致了規(guī)劃綱要被延期上報(bào)。
按照"十一五"規(guī)劃要求，18億畝耕地保有量是不可逾越的紅線(xiàn)。而調(diào)查顯示，我國(guó)現(xiàn)有耕地面積為18.31億畝。這意味著，"蛋糕"只剩下3100萬(wàn)畝。各地各部門(mén)都想盡辦法說(shuō)明自己的特殊性，希望通過(guò)各種渠道的溝通來(lái)爭(zhēng)取較多的指標(biāo)。
國(guó)土資源部有關(guān)官員透露，我國(guó)部分城市和地區(qū)已用完了2010年前的土地利用指標(biāo)。"用地指標(biāo)被嚴(yán)重透支"加劇了博弈的激烈程度。而這也正是規(guī)劃綱要難產(chǎn)的真正原因。顯然，規(guī)劃綱要的修訂遭遇了部門(mén)利益的強(qiáng)烈抗?fàn)帯?
全國(guó)土地利用總體規(guī)劃只要一經(jīng)頒布實(shí)施，就具有不容置疑的法律約束力，因此，博弈各方誰(shuí)都不會(huì)松口。業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心，由于規(guī)劃綱要的制定很難擺脫部門(mén)利益的干涉，因此，規(guī)劃最后被突破的可能性依然存在。
專(zhuān)家希望正在起草中的《土地利用規(guī)劃條例》能夠解決這一問(wèn)題。然而，這一條例何時(shí)能夠出臺(tái)仍舊是個(gè)謎。
本應(yīng)在6天之前上報(bào)國(guó)務(wù)院的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》至今還未上報(bào)。知情人士透露，逾期原因是"部門(mén)用地需求難以滿(mǎn)足"。有關(guān)專(zhuān)家分析指出，這表明，用地部門(mén)與18億畝耕地保有量之間的博弈還沒(méi)有結(jié)束，而規(guī)劃綱要能否擺脫用地部門(mén)的利益干涉至關(guān)重要。
國(guó)土資源部承認(rèn)部門(mén)用地需求難滿(mǎn)足是爭(zhēng)議焦點(diǎn)
6月29日，是土地利用總體規(guī)劃修編部際聯(lián)席會(huì)議第二次全體會(huì)議召開(kāi)的日子。國(guó)土資源部副部長(zhǎng)鹿心社主持了這次會(huì)議。
聯(lián)席會(huì)議辦公室主任、國(guó)土資源部規(guī)劃司司長(zhǎng)胡存智說(shuō)，規(guī)劃紀(jì)要征求了15個(gè)部際聯(lián)席會(huì)議成員單位和教育部、科技部等25個(gè)相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，其中對(duì)建設(shè)部、交通部、鐵道部等用地部門(mén)進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)研達(dá)30多次，與多個(gè)部門(mén)基本達(dá)成一致意見(jiàn)。他還表示說(shuō)，規(guī)劃紀(jì)要征求了40多位院士、專(zhuān)家、學(xué)者意見(jiàn)，目前，已收到書(shū)面意見(jiàn)上百份。
與胡存智的消息相比，鹿心社說(shuō)法則透露了一些實(shí)質(zhì)問(wèn)題。鹿心社說(shuō)，從各成員單位反饋的意見(jiàn)和建議來(lái)看，大多數(shù)部門(mén)同意綱要的內(nèi)容，個(gè)別部門(mén)針對(duì)規(guī)劃指標(biāo)設(shè)置，特別是林地、草地面積，基礎(chǔ)設(shè)施用地等內(nèi)容提出了建議，這里面既有統(tǒng)計(jì)口徑不同的問(wèn)題，也有部門(mén)用地需求以滿(mǎn)足的問(wèn)題。
按照原定計(jì)劃，第二天(6月30日)就應(yīng)該是規(guī)劃綱要上報(bào)國(guó)務(wù)院的日子，而此次會(huì)議已經(jīng)透露出規(guī)劃綱要將被延期上報(bào)的跡象。
官員分析18億畝是一條不可逾越的紅線(xiàn)
“我國(guó)耕地保有量要不少于1.2億公頃即18億畝。”這是《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中確立耕地保有量的硬性指標(biāo)。
國(guó)土資源部官員指出，未來(lái)5年耕地保有量為18億畝，這是“十一五”規(guī)劃中并不多見(jiàn)的幾個(gè)約束性指標(biāo)之一。而按照該部公布的2005年度土地變更調(diào)查18.31億畝的結(jié)果，就意味著在今后5年，耕地面積僅能減少3100萬(wàn)畝，相當(dāng)于“十五”期間全國(guó)耕地減少面積9240萬(wàn)畝的三分之一。而且，這3100萬(wàn)畝，除了建設(shè)項(xiàng)目用地之外，還包括災(zāi)毀、退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等減少耕地的因素在內(nèi)，用地形勢(shì)之嚴(yán)峻，由此可見(jiàn)一斑。
國(guó)土資源部2005年度土地變更調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)現(xiàn)有人均耕地為1.4畝。而在1996年，全國(guó)的耕地?cái)?shù)是19.51億畝，人均耕地為1.59畝。9年間我國(guó)的耕地?cái)?shù)量減少了1.2億畝。
《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》修編工作專(zhuān)家顧問(wèn)組的一位不愿公開(kāi)姓名的專(zhuān)家日前在接受記者采訪時(shí)說(shuō)，事實(shí)上，如果不對(duì)耕地采取嚴(yán)格的保護(hù)，我國(guó)的耕地?cái)?shù)量將急劇減少失去控制。而18億畝耕地保有量是這一輪土地利用總體規(guī)劃修編絕對(duì)不能突破的。
國(guó)土資源部部長(zhǎng)孫文盛則把18億畝比喻為“一條不可逾越的紅線(xiàn)”。
這位專(zhuān)家說(shuō)，18億畝耕地保有量無(wú)形中成為了此次規(guī)劃綱要修編的最大難點(diǎn)，也是用地各方利益博弈的焦點(diǎn)。
規(guī)劃能否順產(chǎn)擺脫部門(mén)利益干涉是問(wèn)題關(guān)鍵
據(jù)了解，目前正在修訂的1997-2010的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，是我國(guó)歷史上第3次對(duì)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行的修編，同時(shí)也是我國(guó)確立土地用途管制制度后第一輪土地利用總體規(guī)劃。
有專(zhuān)家指出，此次實(shí)施的土地利用總體規(guī)劃紀(jì)要，其科學(xué)性和可操作性一直遭遇質(zhì)疑。原因在于，前一輪土地規(guī)劃粗糙、簡(jiǎn)單、缺乏約束性，而全國(guó)各地對(duì)規(guī)劃中確定的用地指標(biāo)的隨意突破更是首當(dāng)其沖難以解決的問(wèn)題。
早在一年前，國(guó)土資源部在啟動(dòng)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(1997-2010)》修編前期工作時(shí)，該部規(guī)劃司有關(guān)官員就曾透露，部分城市用地指標(biāo)透支嚴(yán)重。他說(shuō)，我國(guó)部分城市和地區(qū)已用完了2010年前的土地利用指標(biāo)。
業(yè)內(nèi)專(zhuān)家從內(nèi)部獲取的信息證實(shí)，不少地區(qū)5年就用完了10年的用地指標(biāo)。北京市2003年末的建設(shè)用地總面積已經(jīng)超出2010年規(guī)劃期末的最高上限，土地規(guī)劃透支7年；山東省已經(jīng)使用了規(guī)劃用地的80%，而浙江省則超過(guò)99%……
面對(duì)“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可能迎來(lái)新的用地高峰”這一預(yù)測(cè)，浙江省國(guó)土資源廳規(guī)劃處一名處長(zhǎng)說(shuō)，“出于地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要，各地都希望能夠獲得多一些建設(shè)用地的指標(biāo)。各地都在想各種辦法說(shuō)明自己的特殊性，通過(guò)各種渠道的溝通來(lái)爭(zhēng)取較多的指標(biāo)。”
業(yè)內(nèi)人士透露，其實(shí)，期望多得到建設(shè)用地指標(biāo)的不僅僅是地方，中央各部門(mén)也是如此。據(jù)公開(kāi)資料顯示，此次規(guī)劃期內(nèi)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施用地需求總量超過(guò)300萬(wàn)公頃。其中，公路用地預(yù)計(jì)需求大于200萬(wàn)公頃，年均約為1997年至2004年年均增量的1.8倍；鐵路用地預(yù)計(jì)超過(guò)20萬(wàn)公頃，年均增長(zhǎng)是1997年至2004年年均增量的2.7倍。
3100萬(wàn)畝耕地就如同一塊蛋糕，如何切分，就要看各地、各部門(mén)之間博弈的結(jié)果了。有專(zhuān)家指出，而這也正是規(guī)劃綱要難產(chǎn)的真正原因。顯然，規(guī)劃綱要的修訂遭遇了部門(mén)利益的強(qiáng)烈抗?fàn)帯?
“全國(guó)土地利用總體規(guī)劃具有不容置疑的法律約束力，規(guī)劃一經(jīng)頒布實(shí)施，任何人不得擅自修改。”這是一年前，國(guó)土資源部部長(zhǎng)孫文盛在啟動(dòng)全國(guó)土地利用總體規(guī)劃修編前期工作會(huì)上的表述。
如果這句話(huà)能在現(xiàn)實(shí)中兌現(xiàn)的話(huà)，無(wú)疑會(huì)加劇各地方、各部門(mén)的博弈，而規(guī)劃的制定能否擺脫地方、部門(mén)之間的利益干涉則最為關(guān)鍵。《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》修編工作專(zhuān)家顧問(wèn)組專(zhuān)家這樣認(rèn)為。
那么，靠什么來(lái)平衡地方與部門(mén)之間對(duì)規(guī)劃綱要的博弈結(jié)果，或者說(shuō)確保規(guī)劃的法律效力？去年7月孫文盛曾表示說(shuō)，國(guó)土資源部已著手起草《土地利用規(guī)劃條例》。一年過(guò)去了，有關(guān)條例的制定有何進(jìn)展，何時(shí)出臺(tái)仍沒(méi)有最后的時(shí)間表。
有關(guān)業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心，由于規(guī)劃綱要的制定很難擺脫部門(mén)利益的干涉，因此，規(guī)劃最后被突破的可能性依然存在。
(來(lái)源：法制日?qǐng)?bào)，作者：郄建榮）
